Les échanges du colloque Avenir Transports du 4 juin 2019

Les territoires au cœur du défi des mobilités

Les deux co-présidents Valérie Lacroute et Benoît Simian ont ouvert ensemble ce colloque d’Avenir Transports un peu spécial, au moment même où l’Assemblée nationale reprenait le débat sur la LOM et s’apprêtait à examiner près de 3500 amendements. L’attente des concitoyens en matière de mobilité est forte : l’actualité de ces derniers mois a posé au cœur du (grand) débat la question de l’irrigation des territoires et des déplacements du quotidien. Mais en ces temps où l’argent public se fait rare, la question financière devient première. Ne manque-t-il pas 500 millions d’euros par an pour abonder les grands projets d’infrastructures ? C’est pourquoi Valérie Lacroute et Benoit Simian avaient choisi d’aborder ce thème dès la première table-ronde, avant de s’intéresser à la manière dont les territoires peuvent bénéficier des innovations en matière de mobilité.

Table-ronde 1

Comment garantir les investissements durables?

On ne le sait que trop, le financement étatique des grands projets de transport appartient au passé. On se souvient qu’il y a deux ans, lors de l’inauguration du TGV Tours-Bordeaux et Le Mans-Rennes, le Président Macron avait annoncé que la priorité devait être désormais le désenclavement des territoires et l’irrigation des métropoles. Gilles Carrez, député du Val-de-Marne, a rappelé, bref historique à l’appui, que cette pénurie budgétaire était aussi le produit de choix politiques désastreux, comme par exemple la privatisation des autoroutes en 2005. Reste quelques grands projets qui, dans un contexte de maîtrise des coûts et sous le regard aiguisé de Bercy, devront être phasés pour être réalisés.

En ces temps de désinvestissement de l’Etat, il faut donc imaginer de nouveaux montages financiers. C’est dans cet esprit qu’a réfléchi le Comité d’orientation des infrastructures (COI) en proposant trois scenari de financement des projets à venir, précise Philippe Duron, président de TDIE et du COI. Ces montages doivent varier en fonction des projets eux-mêmes : on ne finance pas un projet de désaturation comme on finance un projet de transition écologique, affirme Fanny Arav, membre du CESE au titre de l’UNSA. En somme il apparaît nécessaire d’inventer et d’adapter un modèle de financement à chaque projet, ici un PPP, là une société de projet, ailleurs une concession, sans idéologie aucune. Thierry Dallard, président du directoire de la Société du Grand Paris, dit en ces mots le choix du pragmatisme : «Il n’y a pas plus d’idéologie dans les outils de financement que dans un tournevis ou un clé anglaise.» A titre d’exemple, Philippe Duron rappelle le refus initial de Frédéric Cuvilier, alors ministre des transports, de recourir à un PPP à Marseille ; le ministre s’y est résolu quand la preuve a été faite que c’était, ici, le montage financier le plus à même de garantir les délais de livraison et la maintenance de l’infrastructure. Sur ce point l’ensemble des intervenants s’accorde, même si Fanny Arav est plus prudente sur le détail des montages. Reste, comme moyen de financement, la fiscalité dédiée.

Faut-il créer de nouvelles taxes – décision toujours difficile à tenir, d’un point de vue politique – ou privilégier un meilleur fléchage des taxes existantes ? Là aussi les participants s’accordent à penser qu’il faut d’abord que les nombreuses taxes existantes servent à financer ce pour quoi elles ont été instaurées plutôt que de combler le déficit budgétaire global de l’Etat… Or la fiscalité est d’autant mieux acceptée qu’elle est comprise : la taxe sur les bureaux est légitime car les transports en Ile-de-France sont d’abord des trajets domicile-travail. Thierry Dallard insiste sur la nécessaire pédagogie qui doit accompagner le financement de ces projets : pour être acceptable et accepté, le financement doit faire sens et être expliqué aux acteurs.

Pour autant, l’Etat a-t-il disparu tout à fait ? Il ne le faut pas, assène Gilles Carrez, en se prononçant clairement pour un contrôle de la puissance publique, par le moyen par exemple de la captation de la rente foncière : en achetant les terrains, il est possible de maîtriser la plus-value, davantage qu’au moyen de taxes que l’on ne réussit pas à installer depuis trente ans. Cette implication de la puissance publique est d’ailleurs toujours requise, comme en a témoigné Thierry Dallard : en effet seul l’Etat a pu garantir les emprunts nécessaires, et dans une durée longue qui dépasse d’ailleurs la temporalité politique. Il en est allé de même du TGV Atlantique, un chantier de 6,5 milliards réalisés en moins de six ans. Hervé Le Caignec est venu témoigner de ce que les banques ne voulaient pas contracter d’emprunt sans la garantie de l’Etat. Le projet Lisea, dont les subventions ont été pour moitié publiques, pour moitié privées, est un succès. Fort de ce succès, Hervé le Caignec a pu solder l’emprunt initial et réemprunter à un taux moindre, sans la garantie de l’Etat cette fois, sur la part commerciale. De quoi contenter Bercy !

Au-delà de l’aspect purement financier, le désinvestissement de l’État a des conséquences regrettables en terme de régulation. Sur ce point un consensus se dégage. Il faut un outil de régulation capable d’exprimer et de formaliser l’intérêt général, capable de penser l’interaction le caractère multi-modal des projets et d’affronter le temps long d’un projet de mobilité avec souplesse. Cette vision à la fois complète et dynamique doit être portée par un instrument de régulation qui reste à inventer, l’Arafer ne pouvant tout faire.

Grand témoin

Dominique Bussereau, entre réalisme et pessimisme

Ancien ministre des transports et président de l’Association des départements de France et fin connaisseur des questions de mobilité, Dominique Bussereau a dressé un bilan quelque peu désenchanté des difficultés de financement des projets de transport en ces temps d’austérité. Un bilan réaliste sans doute, mais assez pessimiste sur le fond : « Il n’y a pas d’argent pour les grandes infrastrustures ; les CPER, ou contrats de plan Etat-Région, n’avancent guère non plus ; Sncf Réseaux prend des retards considérables ; le coût final des projets est toujours bien supérieur au budget prévu ». L’ancien ministre a aussi regretté d’anciennes décisions qui ont tari les sources de financement possibles. Au premier chef la suppression de l’écotaxe – « une grosse bêtise » – et l’abandon des projets de péages urbains. Il faut bien constater, poursuit avec réalisme l’ancien ministre, le retour des poids lourds sur les routes, y compris sur les nationales (40000 poids lours par jour sur la RN10 entre Poitiers et Bordeaux). Il s’agit d’un véritable retour en arrière.

L’ancien ministre a posé un point de désaccord avec l’actuelle ministre en charge des transports, et au-delà avec l’analyse que le président de la République avait faite à Rennes début juillet 2017 à l’occasion de l’inauguration de la ligne à grande vitesse. Un désaccord que Dominique Bussereau a tenu à modérer par quelques précautions oratoires, lui qui ne se situe pas dans l’opposition frontale à l’actuelle majorité. Le désaccord concerne l’arbitrage entre l’entretien et le développement du réseau, et les grandes infrastructures. Là où Elizabeth Borne répète à l’envi qu’on a abandonné le réseau pour mener des grands projets, Dominique Bussereau s’inscrit en faux contre cette analyse et préconise que soient menés, malgré les difficultés de financement, de nouveaux grands projets, quand ils sont nécessaires. C’est le cas, par exemple, du grand projet qui désenclavera Toulouse, que la puissance publique ne peut abandonner ainsi.

D’ailleurs, il manque dans la LOM une mesure « territoires » : « il manque quelque chose pour la périphérie et l’hyperruralité ». Il faut des amendements concernant les « zones blanches de mobilité ». L’actuel président de l’Association des départements de France ne croit pas que les intercommunalités seront en mesure de répondre aux besoins de mobilité dans ces territoires. Certaines le pourront, d’autres pas, ce qui aggrave les inégalités territoriales. Et Dominique Bussereau de plaider, à nouveau, pour que les départements puissent faire des concessions et prendre ainsi en charge l’entretien de certaines routes, notamment les routes qui relient les grandes villes entre elles. Départements vs régions, question récurrente mais dont on ne peut faire l’économie. Restent 3500 amendements à examiner. « Le défi, pour Elizabeth Borne, est énorme : la mobilité est le sujet numéro un, et la LOM est le premier grand texte après le Grand Débat et les élections européennes », conclut l’ancien ministre.

Table ronde 2

Les nouvelles pistes du développement des offres

La LOM est volontiers présentée par ses défenseurs comme l’outil de développement des mobilités dans les territoires, et notamment pour ces désormais fameuses zones blanches où les citoyens sont contraints à l’autosolisme. Marc Papinutti, directeur général de la direction général des infrastructures des transports et de la mer, a rappelé les ambitions de la LOM : offrir des boites à outils dont tous les acteurs pourront s’emparer, pour répondre aux besoins distincts de zones urbaines, péri-urbaines et rurales. Confiant dans la capacité des collectivités à assumer cette charge, Marc Papinutti a exprimé sa confiance dans la capacité des collectivités à assumer cette charge dans une formule toute macronienne : « ce n’est jamais simple de changer de monde : le monde change très vite, mais nous avons des idées. » L’idée qu’il défend est simple : laisser faire, laisser naître les initiatives, pluraliser les solutions et les échelles, partager les expériences positives. L’État, on le voit, ne joue plus qu’un rôle d’accompagnement, un peu en retrait. La table ronde a donc porté sur les conditions d’une mise en œuvre cohérente et coordonnée des politiques de transport pour nos concitoyens, dans tous les territoires.

Bruno Gazeau, président de la Fédération Nationale des Associations d’Usagers de Transport (FNAUT), a posé d’emblée la question de la coordination entre les différents acteurs : les maires, les intercommunalités et les collectivités doivent pouvoir échanger dans des lieux dédiés, qui n’existent pas aujourd’hui. Ces lieux d’échange doivent être formalisés. Il s’agit d’une petite révolution dans les pratiques : « La SNCF a l’habitude de travailler toute seule. Elle oublie qu’elle doit aussi discuter avec les régions…Faute d’échanger, nous régressons », regrette Bruno Gazeau. Qu’il s’agisse de la tarification, des choix à faire en matière de liaisons interrégionales, il est nécessaire que tout le monde se plie aux exigences du dialogue. Les rôles de chacun doivent donc être repensés et redéfinis. De ce point de vue, la gestion de l’innovation est emblématique. Là où ailleurs ou en d’autres temps la SNCF a pu vouloir faire seule, ici elle se donne pour rôle d’aider les start-up de l’innovation au service de la mobilité sans les intégrer pour autant à la maison mère. C’est ce qu’explique Christophe Fanichet, directeur général de 574 Invest, filiale dont l’objet est de favoriser l’écosystème de ces entreprises : 300 start-up sont ainsi accompagnées par la SNCF. On en veut aussi pour preuve la nécessité de lier les MaaS (pour Mobility as a Service) entre eux : les MaaS existent à l’échelon local, régional et national ; il apparaît nécessaire de les mettre en relation. Une redéfinition des rôles de chacun des acteurs, qu’il faut pourtant faire dialoguer entre eux et coordonner. Est-ce le rôle des régions que de mettre en musique ces échanges ?

C’est ce que pense Michel Neugnot, président de la Commission Transport de Régions de France et vice-président de la région Bourgogne Franche-Comté. La LOM est une loi permissive, positivement : les régions doivent se saisir de cette opportunité offerte par la LOM pour faciliter le dialogue, organiser et réguler les mobilités : « L’architecte ne fait pas à la place des autres, il détermine les fonctionnalités, fait des arbitrages, et organise la coconstruction. » Bien entendu, certains régions le feront, d’autres pas, car le contexte est aussi politique, prévient-il. Le conventionnement du covoiturage et le ticket mobilités, mis en place dans la région Bourgogne, sont deux exemples concrets, deux initiatives qui illustrent la possibilité que les régions s’impliquent dans ce nouveau rôle. Parce qu’elles peuvent coiffer les bassins de mobilité, les réseaux de mobilité et les systèmes d’information multi-modaux.

A cela Charles-Eric Lemaignen, vice-président de l’Assemblée des communautés de France (ADCF), répond, en écho à la préoccupation de Bruno Gazeau : « Les régions ne doivent cependant pas faire ce que la SNCF a fait jusqu’ici, c’est-à-dire faire seul ». Car c’est bien le point nodal du débat : quelle est l’instance ou l’échelon le mieux à même de coordonner et d’organiser les mobilités, nouvelles et anciennes, ensemble ? Comment permettre aux initiatives d’être mises en œuvre tout en ordonnant ces innovations dans une logique d’ensemble conforme à l’intérêt commun ? Faut-il consentir à un certain désordre ? « Oui, car il existe un désordre créateur qu’il ne faut pas craindre, on ordonnera dans un second temps», assume Charles-Eric Lemaignen. Pour autant, il reconnaît qu’il faut une compétence globale, cohérente : segmenter par exemple le transport scolaire et les autres mobilités, notamment les transports à la demande, est un non-sens. Il faut mettre en œuvre une réelle co-construction. Il faut un intégrateur. Les opérateurs peuvent aussi jouer ce rôle d’intégrateur, plaide Jean-Pierre Farandou, président honoraire de l’UTP et actuel président de Keolis, en leur nom. Que la région soit architecte peut être une bonne chose, à condition que « l’architecte ne fasse pas le maçon ». Bien entendu, reconnaît-il, il faut un leader : « ce leader ce ne peut être qu’un élu : élu au suffrage universel, il a la légitimité pour parler de l’intérêt général. » Légitime, la collectivité est aussi la seule à pouvoir réguler l’action des différents acteurs efficacement : « La culture américaine aime et valorise le foutoir ; la culture asiatique régule à tout va ; en Europe, on cherche un équilibre. »

En clôture des débats, la ministre des Transports Elisabeth Borne

On pouvait espérer que la ministre des Transports en dirait un peu plus sur la LOM, la discussion sur les amendements à la LOM ayant débuté la veille à l’Assemblée Nationale et s’étant prolongée jusque tard dans la nuit. Il n’en fut rien. La ministre a fait le choix de redire le fondement et l’orientation générale de la loi : le combat que le président de la République a engagé contre l’assignation à résidence et le désenclavement du désert français, l’urgence de la réponse à la fracture territoriale, le caractère nodal d’une meilleure mobilité pour tous, garantissant l’accès à la santé ou à l’emploi. Au terme d’une matinée où le désinvestissement de l’État est apparu évident et patent, la ministre a tenté de moduler ce constat : « l’État accompagne, il rend possibe, il change de rôle mais ne se désengage pas ». Ainsi la ministre a-t-elle défini l’approche gouvernementale de la question des infrastructures. Mais de quel accompagnement parle-t-on, en matière financière notamment ? Retour à la question initiale. Il va falloir inventer…


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