Le ferroviaire encore victime des politiques…
A mesure qu’avancent les discussions et les textes législatifs, l’impréparation voire les improvisations du gouvernement témoignent d’une difficulté persistante des pouvoirs publics à aborder sereinement le dossier ferroviaire. Initialement influencés par une analyse très comptable, ils découvrent les complexités des enjeux et d’une véritable stratégie, et la tentation de céder au court terme revient très vite. Chronique d’une semaine agitée, ponctuée par une intervention présidentielle sans grand relief.
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Un Président apaisant mais approximatif
On ne saura jamais si Emmanuel Macron aurait fait mieux avec un autre interlocuteur. Toujours est-il qu’hier jeudi 12 avril, invité du journal télévisé de Jean-Pierre Pernault sur TF1, le président de la République n’a guère pris de hauteur sur un dossier ferroviaire qui aurait pourtant mérité qu’il traçât quelques perspectives claires et engageantes.
Au 13 heures de TF1, une contrevérité et un flou embarrassant. L’Etat va-t-il prendre sa part de l’effort demandé à tous pour redresser le ferroviaire?
On comprend qu’il ait d’abord voulu rassurer: «Les cheminots ne sont pas des privilégiés», a-t-il concédé, en pensant certainement qu’il les avait lui-même comparés aux agriculteurs lors du dernier salon de l’Agriculture: «Je ne peux pas avoir d’un côté des agriculteurs qui n’ont pas de retraite, et de l’autre avoir un statut cheminot et ne pas le changer». Cette pommade symbolique était devenue indispensable après quelques déclarations pour le moins maladroites de ministres et députés (lire Mobitelex 216).
Mais la suite, une justification de la réforme ferroviaire par la répartition de l’effort entre usagers, entreprise et cheminots, repose sur une contre-vérité persistante et un flou embarrassant. La contre-vérité, c’est la hausse des prix qu’auraient subie les Français. Aussi bien en Ile-de-France qu’en régions, les subventions des autorités organisatrices ont largement contenu la hausse des tarifs au niveau de l’inflation, sinon en-deçà. Quant au TGV, depuis trois ans le niveau moyen des prix a bel et bien baissé, même si la perception par les voyageurs de la tarification issue du yield management est bien différente. Qui parle au Président? Des Parisiens qui prennent leur billet Paris-Lyon ou Paris-Bordeaux en dernière minute?
Le flou, c’est l’avenir de la dette. Comment expliquer qu’en mars 2018, près d’un an après avoir évoqué devant quelques cheminots un deal «statut contre dette» (le 1er juillet sur la route de l’inauguration de la LGV Le Mans-Rennes), ni le Président ni la ministre des Transports, acculée à l’Assemblée nationale, ne sont en capacité d’annoncer un dispositif solide de reprise de ladite dette? En réalité, Bercy freine toujours; quelques heures après l’intervention du Président, le ministre de l’Economie Bruno Le Maire a subordonné un début de désendettement à l’amélioration de la productivité de la SNCF. Emmanuel Macron fait donc l’équilibriste et laisse entrevoir un compromis: un effort en 2020 quand il faudra à coup sûr délester SNCF Réseau au moment du changement de statut de l’entreprise publique (lire ci-dessous), la suite en fonction des résultats de la SNCF… Mais ce ne sont que promesses pour l’instant, alors que la fin du statut est d’ores et déjà une décision.
On est surpris par la connaissance assez approximative d’Emmanuel Macron de ce dossier ferroviaire, notamment en matière sociale
Par la prudence de son engagement télévisé, le Président de la République met de fait la pression sur le Premier ministre et le gouvernement, dont on comprend qu’il serait bon qu’ils aboutissent au plus vite à la fin de la grève. Mais à quel prix? La ministre est prête à beaucoup lâcher, Matignon entend garder une ligne plus stricte en cohérence avec les déclarations initiales du Premier ministre.
On est également surpris par la connaissance assez approximative d’Emmanuel Macron de ce dossier ferroviaire, notamment en matière sociale (sur le droit au retour des salariés transférés, par exemple). Il reste sur un argumentaire assez grossier de la réforme et plus globalement de l’avenir des mobilités, bien loin des dégagements stratégiques qu’il peut confier à propos d’autres sujets. Est-ce parce qu’une telle industrie de réseau échappe à son logiciel plus économique qu’entrepreneurial? Ou parce que les bénéfices politiques à court terme sont bien aléatoires? Comme pour les équipes gouvernementales précédentes, le ferroviaire structurant pose problème. La libéralisation ne résoudra rien sans infrastructure performante.
Cette approche difficile s’explique aussi probablement par une défiance croissante de conseillers de l’Elysée et des administrations centrales à l’égard de l’entreprise SNCF, sommée de progresser, de la jouer plus transparente et franche avant d’être davantage aidée.
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A l’Assemblée nationale, un débat insuffisant
Fallait-il attendre autre chose d’un débat à marche forcée sur une loi d’habilitation? La première séquence d’échanges en séance plénière, le 10 avril, a principalement été émaillée d’interventions formelles et procédurales – peu de députés, à l’exception sans doute de Christophe Bouillon (Nouvelle Gauche), ont essayé de donner un peu de perspective à la réforme. Pourtant, la ministre Elisabeth Borne avait prononcé un discours introductif de bonne facture. Est-ce parce qu’elle s’est récemment entourée d’un coach et d’une plume?
La fin du statut a donc été votée avec 87 députés en séance, et les modifications de la loi d’habilitation se sont enchaînées sans coup férir. La plupart des amendements proposés ont été rejetés par le gouvernement faute d’informations disponibles, alors même que plusieurs d’entre eux semblaient constructifs et pertinents.
Une majorité de parlementaires qui ne comprennent pas grand-chose au sujet ou ne se sentent pas concernés, un gouvernement qui veut boucler l’affaire au plus vite pour décourager les cheminots de poursuivre leur mouvement: le résultat, c’est une succession de textes d’habilitation qui sont autant de cartes blanches pour les ordonnances à suivre.
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Sur le statut, un surprenant amendement 335
S’il fallait prendre un seul exemple concret des expédients auxquels le gouvernement est prêt pour enrayer la grève, ce serait probablement l’amendement 335 du jeudi 12 avril.
«Le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de favoriser le développement de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire et de tirer les conséquences de l’absence de conclusion d’accords collectifs dans un délai déterminé.»
En mettant la charrue avant les bœufs, c’est-à-dire la fin du statut avant la conclusion de la convention collective, Emmanuel Macron s’est tendu un piège terrible
Voilà donc le prix à payer pour tenir coûte que coûte sur la fin du statut: l’Etat est prêt à s’interposer dans la négociation paritaire! L’exposé des motifs le précise en termes on ne peut plus clairs: «Le présent amendement vise à introduire une habilitation spécifique afin de doter la branche ferroviaire d’une convention collective comportant des garanties sociales adaptées dans un délai compatible avec un arrêt des recrutements au statut.» Que vont dire les organisations patronales?
Un gouvernement a priori libéral indique donc aux syndicats que l’Etat redevient l’arbitre éternel… sur lequel ils pourront faire pression, comme au bon vieux temps. En mettant la charrue avant les bœufs, c’est-à-dire la fin du statut avant la conclusion de la convention collective, Emmanuel Macron s’est tendu un piège terrible. Le coût pour en sortir est exorbitant, car il met les syndicalistes réformistes en porte-à-faux vis-à-vis de leurs collègues plus enclins au rapport de forces.
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Envers les syndicats, une défiance qui fâche
On l’a déjà écrit: en croyant que les syndicats subiraient sans broncher ou presque la réforme, le gouvernement a sous-estimé leur capacité de réaction et d’innovation. En outre, les multiples réunions «de concertation» montrent de leur part une connaissance souvent pointue des sujets, y compris économiques et financiers, qui rend très périssables et périmées certaines présentations ministérielles insuffisamment renseignées, ou trop techno.
Luc Bérille (Unsa): «Je lance une mise en garde : quand l’affirmation d’une ambition prend le pas sur le traitement de fond des dossiers, cela devient de l’orgueil»
L’absence de réponses spécifiques aux syndicats réformistes a également surpris, surtout si l’on considère que la CFDT représente environ 30% des conducteurs. Certains observateurs parlent même d’amateurisme en matière de négociations sociales, de la part de cabinets en sous-effectifs et parfois novices en matière sociale.
Il n’est donc pas étonnant que les leaders des principaux syndicats soient montés au créneau cette semaine pour soutenir les fédérations cheminotes et dénoncer la stratégie présidentielle. Ainsi Philippe Martinez (CGT) dans Le Monde du 11 avril: «Macron doit descendre de son piédestal et écouter un peu plus cette France qui n’est pas contente», ou Luc Bérille (Unsa), lors d’une conférence de presse le même jour: «Je lance une mise en garde : quand l’affirmation d’une ambition prend le pas sur le traitement de fond des dossiers, cela devient de l’orgueil […] Il faudrait que le gouvernement arrête de prendre les Français en otages d’une ambition politique […] Aucune évolution, aucune transformation ne peuvent se faire avec efficacité si elles sont conçues hors, voire contre, les acteurs quotidiens du travail, ici singulièrement les salariés et agents de la SNCF qui sont dépositaires d’un professionnalisme incontournable et irremplaçable. La méthode pour y parvenir s’appelle le dialogue social, ses outils en sont la négociation et le compromis.»
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La dette, au cœur des rivalités
Quel était le message principal porté par Nicolas Hulot, dans son opération dominicale «Un petit texte et puis s’en va» (cf sa tribune dans le Journal du Dimanche du 8 avril)? Qu’il fallait un ferroviaire fort au nom de l’Ecologie? Certes. Mais surtout, qu’il fallait reprendre la dette de SNCF Réseau… Voilà donc un gouvernement officiellement uni qui affiche publiquement ses débats voire ses divergences: Elisabeth Borne et Matignon veulent afficher une solution pour progresser dans la sortie de crise, mais Bercy multiplie les atermoiements, alors que cela fait des années que le sujet est sur la table.
En deux semaines, ont été évoqués une structure de défaisance (mais ça sentait furieusement le SAAD – service annexe d’amortissement de la dette des années 90), la transformation de SNCF Réseau en APU (administration publique) qui aurait le mérite de ne pas passer la dette en déficit public, et maintenant un dispositif de structures si compliqué qu’il nous faudra probablement quelques jours pour en comprendre le fonctionnement…
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Les subventions au réseau se font attendre
Le chiffre, déjà emprunté par le Premier ministre il y a un mois, est à nouveau revenu dans la bouche d’Emmanuel Macron: 10 millions d’euros par jour pour la modernisation et l’entretien du réseau, sur dix ans. Et pourtant, cette trajectoire spectaculaire pour le grand public en phase avec le contrat de performances n’est ni garantie (selon nos informations Bercy voudrait même la réduire), ni suffisante pour éviter le vieillissement du réseau (lire Mobitelex 215 sur le rapport Putallaz).
Il se murmure qu’un coup de pouce à la modernisation de l’infra pourrait intervenir en fin de conflit…
L’administration des Finances doute globalement de la capacité du système ferroviaire à améliorer ses performances, et doute tout court de sa pertinence socio-économique en refusant obstinément toute prise en compte systémique de ses bénéfices externes. On ne peut s’empêcher de poser la question de façon provocatrice, tout en n’en souhaitant évidemment pas la réalisation: faudrait-il un nouveau Brétigny pour la remettre à nouveau dans un principe de réalité? Il se murmure qu’un coup de pouce à la modernisation de l’infra pourrait intervenir en fin de conflit…
De manière plus générale, on gage que le coup d’arrêt général aux grands projets ferroviaires (hormis le prolongement du RER E vers l’ouest) n’est pas tenable longtemps, eu égard aux évolutions démographiques et économiques de certains territoires (les grandes métropoles, mais aussi la façade ouest ou l’arc languedocien). Mais si Bercy emporte la bataille, le risque du recul ferroviaire est donc bien réel: ni développement, ni préservation du réseau classique.
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Statuts du groupe SNCF: un an et demi de tractations…
Et c’est reparti… Alors même que le dispositif à trois Epic vient à peine d’être digéré par l’entreprise (et on est gentil), se profile déjà la réforme dite à l’allemande, qui est tombée un beau lundi à Matignon sur les acteurs du ferroviaire. D’ici le 1er janvier 2020, il va donc falloir redéfinir les gouvernances, les fonctions respectives de chaque structure, les relations entre les uns et les autres etc. Toujours la fascination des politiques pour un Meccano des structures.
Cette perspective lasse déjà bon nombre de cadres qui ont laissé de l’énergie dans les reconfigurations managériales et les nouveaux process. Surtout, qu’est-ce qui garantit, au-delà des indéniables bénéfices promis (les SA ne pourront plus s’endetter au-delà du raisonnable et permettront à leurs dirigeants d’échapper à certaines tutelles tâtillonnes) que les travers du système actuel seront mis de côté?
On a compris que le futur dirigeant de la holding de tête sera le grand chef, avec deux présidents à ses côtés, celui de SNCF Réseau et celui de SNCF Mobilités. Mais au sein de cette dernière entité, les patrons d’activité voient d’ores et déjà d’un mauvais œil un n+1: pourquoi donc ne pas faire un râteau de filiales, comme en Allemagne, au sein desquelles siégerait un membre de la holding de tête? Les échecs de Barbara Dalibard puis Florence Parly comme patronnes peu respectées de la branche voyageurs attestent de la réalité du problème. Si SNCF Réseau monte en puissance au niveau de l’exploitation, comme Patrick Jeantet l’a programmé, à quoi servirait donc une structure de tête SNCF Mobilités? Et s’il faut bien une stratégie globale, elle résiderait bien plus efficacement au sein de la holding de tête…
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Gares & Connexions, quid des ressources de développement?
La décision a donc été prise: Gares & Connexions émigrera au sein de SNCF Réseau (plutôt que de constituer une filiale de la future holding de tête). Elle sera une filiale du gestionnaire d’infrastructures, avec des liens dont on ne sait pas grand-chose. Par exemple, son président sera-t-il nommé par le président de SNCF Réseau ou par la holding de tête?
Surtout, c’est le nouveau modèle économique et la dynamique des investissements de G & C qui pourraient être contrariés. Car si les priorités fonctionnelles ont assez logiquement conduit à réunir l’infrastructure en gare et l’infrastructure ferroviaire pour diminuer les incohérences d’exploitation et d’interfaces clients, il ne faudrait pas que soient amoindries les capacités de lever des capitaux pour concrétiser les très nombreux projets demandés par les agglomérations. Y aurait-il moyen d’ouvrir le capital de la filiale G & C à d’autres investisseurs publics, type Caisse des Dépôts? Là aussi, le dossier mérite d’être traité dans sa totalité tant les enjeux des gares pour les territoires et les opérateurs sont essentiels. Le gouvernement y est-il prêt?
La naissance d’une tarification modulée
Comment sortir par le haut d’une situation mal embarquée? Voici l’exemple d’un changement de pied intéressant du gouvernement sous la pression des acteurs locaux et des syndicats: comment une approche précipitée des petites lignes a laissé la place en quelques semaines à une ébauche de tarification modulée susceptible de diminuer le nombre de dessertes en difficulté.
Soumis à la pression des acteurs locaux, le gouvernement a bien compris que dans le dossier ferroviaire, les sujets d’aménagement du territoire étaient à prendre avec précaution. On a vu les réactions aux recommandations du rapport Spinetta sur la fermeture des petites lignes. En matière d’ouverture à la concurrence des TGV l’option «open access» retenue fait naître des craintes quant aux prolongements de dessertes sur ligne classique.
Du coup, Emmanuel Macron est allé jusqu’à parler de réouvrir certaines petites lignes, et le gouvernement a revu complètement sa copie initiale. Il a déposé un amendement au projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire qui prévoit explicitement de prendre en compte la notion d’aménagement du territoire dans la fixation des redevances d’infrastructure. Comme l’explique l’exposé des motifs de cet amendement (article additionnel après l’article premier): «Il est indispensable de maintenir le principe d’une péréquation entre les marchés rentables et ceux qui le sont moins. Une première réponse, essentielle, tient dans la refonte de la tarification de l’usage du réseau ferroviaire pour mieux moduler le niveau des péages en fonction des caractéristiques de chaque ligne. Il s’agit de réexaminer en particulier la tarification sur les liaisons les plus fragiles, notamment sur le réseau classique au-delà des principales métropoles directement reliées au réseau à grande vitesse, pour tenir compte de leur moindre rentabilité d’exploitation pour l’opérateur. Cette meilleure répartition du poids des péages, sous le contrôle du régulateur, doit permettre de diminuer substantiellement le nombre de dessertes non rentables». La «nécessité de permettre le maintien ou le développement de dessertes pertinentes en matière d’aménagement du territoire» est donc inscrite explicitement parmi les éléments à prendre en compte pour déterminer les péages. Une modulation qui peut sauver La Baule ou Saint-Etienne!
CONCLUSION
Ce printemps pourrait laisser des traces durables
En négligeant d’avoir identifié en amont tous les aspects du dossier ferroviaire, le gouvernement se retrouve face à une multitude de choix entrelacés dont il peine à se sortir. Trois exemples:
Comment concilier au mieux ces contraires? L’exercice aurait mérité quelques sereines approches plutôt que des arbitrages sous pression. Ainsi, le retour de l’interventionnisme d’Etat, dans la négociation de branche comme dans le domaine d’intervention du régulateur, n’augure guère d’un encouragement clair à une concurrence honnête, fair diraient les anglo-saxons. Sous couvert de libéralisme, les collaborateurs de Macron restent volontiers centralisateurs et jacobins.
L’Etat actionnaire doit se réveiller… et laisser l’entreprise travailler au jour le jour
De même, l’obsession légitime de redonner un équilibre au ferroviaire via le renforcement du gestionnaire d’infrastructures doit coexister avec une stratégie claire affichée pour toutes les activités de mobilités, et donc des moyens alloués pour exister dans un secteur de plus en plus compétitif. L’Etat actionnaire doit se réveiller dans ses missions de pilotage et de contrôle… et laisser l’entreprise travailler au jour le jour.
L’entreprise SNCF, justement. Ils sont nombreux en interne à montrer de l’inquiétude pour la suite. Vu la façon dont le conflit s’est noué et le niveau des incompréhensions entre les agents, les cadres et le gouvernement, comment retrouver une sérénité et des convictions à même de garantir le retour à des performances de qualité? Les cheminots ne sont pas des mercenaires, ils tiennent en bonne partie l’avenir de la SNCF entre leurs mains. Pour avoir négligé qu’une telle activité de réseau, au-delà des progrès de la technologie, reposait énormément sur des engagements personnels et des réflexes métiers spécifiques, le gouvernement s’est placé dans une situation difficile.
Après la fin de la grève, il devra montrer qu’il ne s’arrête pas à cette première bataille du rail et qu’il veut réparer le lien abîmé avec les cheminots (on ose le parallèle avec les catholiques). Dans la perspective du 1er janvier 2020, date de la mise en œuvre des nouveaux statuts de la SNCF, il devra donc afficher les preuves qu’il entend vraiment ouvrir une nouvelle ère pour le ferroviaire.
D’évidence, au plus tard à cette échéance, un nouveau casting de dirigeants sera un signe majeur envoyé aux usagers et aux cheminots. Ce sera aussi le moyen de faire oublier les quelques errements de la réforme du printemps 2018.
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