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Petites lignes ferroviaires, cette exception française

PAR ANNE BARLET

Depuis le rapport Spinetta de 2018 jusqu’à la publication à la toute fin de l’année dernière du décret d’application de l’article 172 de la LOM autorisant les régions à reprendre certaines missions de gestionnaire d’infrastructure, en passant par le rapport Philizot ou ce qu’il en est resté, où en sont aujourd’hui les lignes de desserte fine du territoire ? Des protocoles signés avec l’Etat, des délibérations d’exécutifs régionaux sans protocole, des annonces de reprise à 100% de certaines lignes par les régions: il y a de quoi s’y perdre. Mobilettre a essayé de s’y retrouver.


En préalable, il faut bien dire que cette classification des lignes 7 à 9 prétendument UIC sur laquelle repose l’analyse du rapport Spinetta, n’a rien d’international comme pourrait le laisser croire la référence UIC (Union internationale des Chemins de fer). Elle est propre à la France, ou plutôt à la SNCF. Comme jusqu’à présent, pratiquement, en matière de ferroviaire, la France c’est la SNCF, vous nous direz que cela ne change pas grand-chose. Et pourtant…

Racontons l’histoire de cette exception française.

Ou plutôt laissons faire le Cerema (Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement) qui, en juillet dernier, a publié un rapport très éclairant sur l’avenir des petites lignes *. La classification des lignes en groupes UIC s’appuie sur « un indicateur de maintenance, fondé sur un trafic fictif qui correspond au tonnage supporté par la voie pondéré selon la charge à l’essieu et la vitesse. En clair, les trains lourds et/plus rapides abîmant beaucoup plus les voies que les autres, plus il y en a, plus la voie remonte dans les groupes de maintenance et plus celle-ci coûte cher. » Mais là où cela devient cocasse c’est que cette appellation UIC 7 à 9 utilisée en France n’a pas été édictée par l’UIC mais… par la SNCF elle-même : « La méthode établie en 1989 par le référentiel SNCF IN 0198 s’inspire de la fiche UIC 714 « classement des voies, des lignes au point de vue de la maintenance de la voie » mais avec des seuils de trafics fictifs différents ». Alors que la classification UIC ne comporte que six groupes, celle de la SNCF va jusqu’à 9. Les lignes 7 à 9 ne sont donc pas UIC mais SNCF. Cette distinction n’existe d’ailleurs nulle part ailleurs en Europe (lire encadré).

Ces lignes 7 à 9 représentent environ un tiers du réseau ferroviaire français accueillant des voyageurs, soit 9 137 km sur un total de 28 364. C’est la raison pour laquelle le rapport Spinetta avait soulevé tant d’émoi en préconisant la fermeture d’une large part de ces petites lignes. En février 2020, suite à la mission Philizot, ces petites lignes ont été réparties en trois sous-groupes : un premier groupe (14 lignes) considéré comme relevant du réseau structurant et financé à 100% par SNCF Réseau à partir de 2024 et à travers les Contrats de Plan Etat Région dans l’intervalle ; un deuxième groupe, la majeure partie, d’intérêt régional, co-financé par l’Etat (y compris SNCF Réseau) et les régions à travers les contrats de plan ou ce qu’il en reste. Enfin, un troisième groupe, d’intérêt local, pouvant être pris en charge à 100% par les régions.

Dans le bon ordre protocolaire, il fallait donc commencer par répartir les lignes selon la segmentation susdite.

A ce jour, seules cinq régions ont signé avec l’Etat un « protocole Philizot » s’inscrivant dans le cadre des plans d’actions régionaux de l’Etat pour les petites lignes ». Il s’agit des régions Centre Val-de-Loire et Grand-Est en février 2020, Sud (Paca) et Bourgogne Franche-Comté en mars et Nouvelle-Aquitaine ce mois-ci. Les protocoles seraient prêts mais non encore signés en Pays-de-la Loire, Normandie et Occitanie. Dans les régions Aura et Hauts-de-France, les protocoles sont en cours de discussion. En Ile-de-France, le sujet lignes de desserte fine du territoire ne se pose pas. Quant à la Bretagne, elle ne l’envisage pas au cours de cette mandature.

Les protocoles fixent surtout la segmentation des lignes de dessertes fines des territoires entre les trois groupes et ne comportent généralement pas d’accords de financement précis. Certaines régions ont à cette occasion indiqué quelles étaient les lignes financées par elles à 100% et celles pour lesquelles elles entendent demander l’application de l’article 172.

Bourgogne Franche-Comté et Sud

Les protocoles Bourgogne Franche-Comté et Sud n’évoquent pas la question d’une reprise de lignes par les Régions.

Centre Val-de-Loire

En Centre Val-de-Loire, le protocole prévoit une prise en charge à 100% par la région des lignes Tours-Loches, Tours-Chinon et de la ligne métrique du Blanc-Argent (Salbris-Valençay), cette dernière pouvant être reprise en gestion par la région.

Grand-Est

Grand-Est innove puisqu’il ajoute la mise en concurrence de la maintenance à celle de l’exploitation. Il s’est ainsi déjà engagé dans le processus d’appels d’offre « mixtes » pour les lignes Nancy-Contrexéville (ligne 14) et Bruche-Piémont des Vosges. La région n’a pas caché son intention de ne pas s’arrêter là en matière de reprise de la gestion de l’infrastructure, évoquant également les lignes transfrontalières mais aussi Reims-Fismes, Conflans-Verdun, Lutterbach-Kruth ou encore Charleville-Givet.

Pays-de-la-Loire

Le projet de protocole Pays-de-la-Loire prévoit le financement à 100% par la région de la ligne La Roche-sur-Yon-Bressuire pour laquelle elle a confié une étude à SNCF Réseau afin de déterminer le montant des travaux à engager pour maintenir le fonctionnement de la ligne.

Occitanie

La région Occitanie a délibéré et voté le principe de la réouverture des lignes Montréjeau-Luchon et Alès-Bessèges dont elle demandera à l’Etat de lui transférer la gestion.

Nouvelle-Aquitaine, ce cas à part

A force de persévérance Nouvelle-Aquitaine a réussi à obtenir, à la différence des autres régions, un accord « tout en un ». C’est-à-dire à la fois: un taux global de participation de la « sphère Etat » (Etat+SNCF Réseau), les taux d’intervention des mêmes, ligne par ligne, et la mise en œuvre des transferts de gestion sur les trois lignes prévues (Thouars-Bressuire, Nexon-Brive et Busseau-Felletin jusqu’à la limite du département des Deux-Sèvres) dans une rédaction protectrice pour la région. L’article 3 du protocole précise ainsi l’application de l’article 172 de la LOM: « Pour les trois lignes qui feraient l’objet de transfert en application des dispositions prévues à l’article 172 de la loi d’orientation des mobilités une transaction financière interviendra entre la Région, d’une part, et SNCF Réseau & Gares et Connexions d’autre part. Ainsi, et conformément à ce que prévoit la loi, dans la mesure où ces transferts se traduiront pour ces sociétés par des économies nettes, elles reverseront les montants correspondants à la Région. Afin de garantir le succès du transfert de gestion des trois lignes déterminées à l’article 1 du présent protocole, la région Nouvelle Aquitaine et l’Etat conviennent que les lignes qui feront l’objet d’un transfert de gestion pourront se voir appliquer des référentiels de gestion adaptés dans le respect du cadre réglementaire en vigueur et sous le contrôle des autorités en charge des questions de sécurité ferroviaire, afin que soient garantis un accès au réseau ferré national et des normes techniques non discriminatoires, ainsi qu’une clarification des responsabilités aux interfaces, pour les trains circulant sur les lignes de dessertes fines transférées. » Une rédaction qui pourrait servir de modèle…

Etape suivante, la reprise de ligne par les régions ou le dispositif de l’article 172. Là, le process pourrait tourner un peu au chemin de croix…

Concrètement, lorsqu’une Région souhaite se voir transférer la gestion de petites lignes ou le transfert de missions de gestion de l’infrastructure sur ces lignes, quelles sont les différentes étapes? Le décret du 29 décembre 2020, pris en application de l’article 172 de la LOM, le précise. Première étape : une délibération de la Région qui l’autorise. Deuxième étape : la demande de transfert est adressée au ministre des Transports. La demande doit préciser l’identification des lignes considérées, le périmètre du transfert et notamment les installations de service exclusivement dédiées aux lignes concernées, enfin, si la région souhaite recourir à la mise à disposition de salariés de SNCF Réseau et éventuellement de Gares & Connexions et pour quelles missions.

Le ministre des Transports se prononce après avis de l’Autorité de Régulation des Transports (ART), de SNCF Réseau et de Gares & Connexions. C’est une phase technique mais essentielle dans laquelle il s’agit de vérifier que le périmètre à transférer est bien compatible avec le maintien de la consistance du réseau ferré national. Des opérations de détourage techniques peuvent être nécessaires, notamment en matière d’installations de signalisation. Une fois l’autorisation donnée par le ministre des Transports, les modalités du transfert (date du transfert, salariés concernés…) doivent être précisées dans une convention entre SNCF Réseau et Gares & Connexions, et l’Autorité organisatrice.

Il faut ensuite parler finances car la compensation des impacts économiques du transfert pour SNCF Réseau doit être évaluée. Le décret a beau fixer quelques règles générales, comme l’avait fait remarquer l’ART lorsqu’elle l’avait examiné, l’exercice s’annonce complexe. Tout comme celui de l’instance chargée de régler d’éventuels désaccords financiers. On ne sait pas encore ce que sera cette instance, mais les désaccords, eux, sont déjà envisagés.

Ce n’est qu’à l’issue de ces différentes étapes que le transfert pourra être effectif et que la région devient gestionnaire d’infrastructure. Soit la Région décide de conserver tout ou partie des missions transférées, soit elle décide de les confier à une entreprise tierce et doit dans ce cas procéder par appel d’offres. Indépendamment des missions relatives à l’infrastructure, elle peut également souhaiter déléguer l’exploitation de ces lignes : là encore elle procède par appel d’offres et peut même envisager des appels d’offres mixtes infrastructure/exploitation, comme la région Grand Est.

Que fera SNCF Réseau dans l’hypothèse d’un appel d’offres ? Manifestement, la perspective d’afficher des structures de coût ne l’enthousiasme guère.

Le président de SNCF Réseau Luc Lallemand a récemment indiqué que l’entreprise ne serait pas candidate en Grand Est, la Région ayant laissé entendre qu’elle ne le souhaitait pas.

Sur cette question des petites lignes, la stratégie de SNCF Réseau est assez complexe. Là encore, son président, d’une manière générale, ne semble pas disposé à s’aligner dans les appels d’offres en raison du risque que cela représenterait de tirer les prix vers le bas et l’effet d’entrainement sur l’ensemble du réseau. Il serait plutôt disposé à fournir des prestations au cas par cas. On peut aussi imaginer qu’en répondant aux appels d’offre SNCF Réseau serait contraint de donner des éléments sur le calcul de ses coûts et pas seulement un prix.

La même complexité s’applique aux transferts de lignes vers les régions : les financiers de SNCF Réseau y seraient favorables, estimant que cela permettrait de relever la valeur d’actif de l’entreprise et donc de s’endetter plus facilement pour financer ses opérations. Les petites lignes tirent en effet la valeur d’actif vers le bas dans la mesure où la valeur d’usage est calculée sur l’infini et que s’agissant des petites lignes, dans le ratio coûts/recettes, ce sont largement les coûts qui l’emportent, à l’infini. Cette appréciation purement financière doit pourtant être nuancée par la question des personnels: en l’absence de transfert automatique, à la différence de l’exploitation, la charge des personnels peut continuer à peser sur l’entreprise et donc dégrader sa productivité, quand bien même certaines petites lignes auraient été transférées.

Après les protocoles et les process, revenons à l’essentiel: le transfert aux régions est-il le seul moyen de sauver les petites lignes ?

L’Etat a voulu faire croire aux Régions que le choix s’établissait ainsi: « Vous reprenez les petites lignes ou il faudra les fermer ». Certaines Régions s’en sont d’autant plus persuadées que c’est politiquement porteur d’apparaître comme le sauveur. Le transfert aux Régions est-il vraiment le seul moyen de sauver les petites lignes ?

Non, si l’on en croit le rapport du Cerema cité plus haut. Il est possible de faire autrement avec une grosse dose de bon sens, un peu de bonne volonté et un peu de technique. Le bon sens consiste tout d’abord à estimer le potentiel d’une ligne à partir de données quantitatives (habitants, emplois, scolaires, lieux touristiques…) en gardant à l’esprit que cadencer l’offre augmente le trafic et diminue le coût unitaire. « L’objectif de l’estimation du potentiel est de définir la fréquence qui présente le meilleur équilibre entre le trafic qu’elle peut capter », écrit le Cerema, « et « sa gamme de coût », selon le territoire desservi. Donc, in fine, la meilleure pondération entre le nombre de voyageurs et le coût par voyageur. »

Une fois détectées les lignes à potentiel, comment les préserver ? Par la méthode d’exploitation et la cadence, répond le Cerema. L’essentiel est de dimensionner au plus juste en visant la bonne catégorie de ligne : le ferroviaire est un système de coûts fixes dont le montant dépend essentiellement du type de ligne et de ses capacités, « la définition du besoin doit ainsi être mise en regard avec les coûts d’investissement et d’exploitation du système, qui évoluent en palier selon deux critères clés pour l’attractivité du service, fréquence et temps de parcours ». La fréquence permet également une meilleure rotation du matériel qui contribue elle aussi à écraser les coûts fixes.

« Un système frugal pour baisser les couts », peut également être « envisagé avec les matériels et équipements existants : matériels « mi-lourds » de type X73500, infrastructure légère et signalisation simple. Ce dès lors que les partenaires se sont mis d’accord sur l’usage et la performance attendus de la ligne ». Quid du «train léger» qui pour l’instant n’existe pas ? Il présente un intérêt dans une optique de performance (accélération, freinage, retournement) ou d’équipement de la voie puisqu’il n’est pas concerné par les STI. Mais encore faut-il qu’il ait peu d’adhérence avec le réseau national, et encore car il faut bien faire les trois derniers kilomètres pour accéder à la gare.

Quant aux travaux d’infrastructure, le Cerema plaide là aussi le juste dimensionnement : sur une grande partie des lignes de desserte fine des travaux de régénération sont nécessaires mais « le programme de travaux doit être questionné afin de ne pas simplement reproduire à l’identique la situation avant dégradation, parfois insatisfaisante, mais au contraire pour adapter au mieux l’offre à la demande potentielle, avec comme pivot la fréquence de desserte souhaitée. Il n’est pas nécessairement pertinent de viser des modernisations intégrales, les travaux devant être évalués selon le rapport entre le coût d’investissement et le coût d’exploitation, sur la voie, les gares, les équipements d’exploitation, ainsi que le gain potentiel en matière de capacité de performance et in fine d’attractivité du service. »

Conclusion: seul du cas par cas correctement expertisé, avec des solutions sur-mesure, permet d’identifier les lignes à sauver. Et celles à fermer…

Pour résumer la démarche, il s’agit donc d’abord de définir les besoins, d’élaborer un plan de transport puis d’évaluer les coûts et aménagements d’infrastructures nécessaires au regard du plan de transport. «L’analyse des lignes, au cas par cas, débouche sur une alternative claire : fermer la ligne, ou l’utiliser au maximum de ses capacités, avec un système optimisé et en bon état», écrit le Cerema en conclusion de son étude.

* Rapport du Cerema, «Quel avenir pour les petites lignes ? Potentiel, technique, gouvernance.»

En Europe, chacun sa méthode et ses choix

Comme l’écrit Michel Savy dans le dernier bulletin de l’Observatoire des politiques et stratégies de transport en Europe de TDIE, «il n’y a pas de méthode unique de caractérisation d’une ligne comme « petite » en Europe. Dans certains pays (Pologne, Grèce et surtout Espagne) les caractéristiques physiques du réseau s’imposent avec évidence, différenciant lignes à écartement standard et lignes à écartement réduit (généralement métrique).» L’Espagne a ajouté le critère du trafic et créé un classement allant de A à E. En Italie, la distinction lignes principales/lignes secondaires est effectuée par le gestionnaire d’infrastructure RFI. En Belgique, les lignes principales sont celles gérées par la SNCB, les lignes secondaires autrefois gérées par la Société nationale des chemins de fer vicinaux étant passées sur route ce qui a justifié la dissolution de la Société. En Allemagne, c’est à l’intérieur du réseau géré par DB Netz (87% du réseau total) que s’établit la distinction entre dessertes principales et dessertes secondaires « en fonction des caractéristiques techniques des réseaux telles qu’établies par le Règlement pour la construction et le fonctionnement du chemin de fer qui autorise des normes moins exigeantes pour les dessertes secondaires. » Enfin les Suisses, toujours pragmatiques, caractérisent leur réseau en fonction du type de desserte (longue distance, desserte régionale ou locale) et non en fonction du tronçon de réseau emprunté.

En Italie une partie des lignes fermées ont été transformées en pistes cyclables. En Espagne également mais une autre partie a été transférée sur route comme en Belgique. Les Suisses ont opté pour la fermeture pure et simple.

On assiste néanmoins à un regain d’intérêt pour ces petites lignes, à la faveur de la redécouverte du tourisme de proximité notamment. Ainsi, en Toscane, un projet vise à rouvrir à la circulation ferroviaire trente kilomètres de lignes dans le Val di Cecina (Montecatini Terme, Volterra,…) et d’y faire circuler des trains à hydrogène. Dans le Piémont, une réflexion identique est en cours notamment autour de lieux touristiques, ainsi pour relier Asti à Alba. Il ne s’agit pas de projets de trains à vocation uniquement touristique, mais de s’appuyer sur ce potentiel pour rendre vie à des territoires en facilitant le quotidien de leurs habitants et pour assurer le maintien des activités économiques.


COMMENTAIRE

L’Etat, les régions, l’embrouille

Le process actuellement mis en œuvre par l’Etat sur les petites lignes d’intérêt local et régional s’apparente au «ni vu ni connu je t’embrouille». Et pour les moins vigilants, à la fin je t’embrouille tellement que tu ne sais plus ce qui se passe vraiment. Les seuls qui s’y retrouveraient vraiment, ce sont les comptables de Bercy s’ils parvenaient à fermer une bonne partie des 9000 kilomètres de petites lignes.

«L’Etat a changé quatre fois de théorie et cinq fois de négociateur», témoigne un fonctionnaire régional.

Nous avons volontairement élaboré un récit très sobre des étapes du process d’identification/affectation des petites lignes. Mais la réalité des discussions dites protocolaires raconte bien autre chose: c’est sur ce sujet aussi le plus grand désordre qui règne. «L’Etat a changé quatre fois de théorie et cinq fois de négociateur», témoigne un fonctionnaire régional. Entre le préfet de région, le préfet Philizot, le cabinet du ministre, les conseillers de Bercy, les régions ont eu le tournis. Celles qui n’ont pas encore signé se demandent si celles qui ont signé ne se sont pas fait avoir… Car pour la suite, à savoir la fixation des compensations en échange des transferts de lignes, le process est tout aussi prometteur que le protocole préalable.

Pourtant le Cerema le dit parfaitement: seul un travail au cas par cas est à la hauteur des problèmes posés par nombre de petites lignes qui ont perdu des voyageurs, ou ne sont plus entretenues, ou les deux à la fois. Plutôt qu’une méthode longue et discutable, n’aurait-il pas fallu inverser le process, partir de chaque ligne, chaque territoire, avec l’ensemble des acteurs locaux? Cette méthode-là a donné ici et là des résultats probants, et en plus elle correspond à l’ADN de la Macronie saison 2: priorité à la France des territoires!

Nous n’avons jamais défendu une position maximaliste qui consiste à vouloir tout sauver à tout prix, quoi qu’il en coûte. Mais définitivement, la méthode bottom/up serait bien davantage adaptée aux situations les plus diverses qui existent. Le projet de renaissance du Bordeaux-Lyon est impossible? Laissons-lui sa chance! Laissons leur chance aux acteurs territoriaux pour réinventer des mobilités alternatives. Quitte à leur dire à la fin de la concertation: «Ce n’était pas une erreur, ça n’a pas marché». L’indulgence est une vertu à partager. G. D.

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